O PAPEL DAS FORÇAS ARMADAS: reflexões sobre política de defesa

L. P. Macedo Carvalho*

A paz - ensinaram os antigos povos - não pode ser garantida apenas pela coragem e vontade. Os modernos Estados continuam sujeitos aos perigos da guerra. Até o presente, só viram o fim das guerras aqueles que morreram.

Ortega y Gasset, há quarenta anos, preocupava-se com o fim do equilíbrio mundial assegurado pela Guerra Fria e como seria mantida a paz entre as nações.

Em termos políticos, o mundo pode até haver se tornado menos perigoso na improbabilidade de holocausto nuclear no cenário internacional de hoje, porém, em termos econômicos, acha-se mais complexo e vive sob maior risco de confrontos. As grandes guerras parecem estar afastadas, mas a selvagem luta econômica global e o surgimento no horizonte do fantasma de moderna guerra irregular mundial, assimétrica, sem fronteiras, presenciada nos dias atuais, alertam para o risco de descontrole geral com degeneração em conflito armado de dimensões imprevisíveis.

O Estado é a própria estrutura social do poder; a estrutura social de influência primordial sobre a sociedade como um todo, sobre cada homem e sobre todos os homens. No campo internacional, nunca é demais lembrar o que Raymond Aron dizia: "A relação entre os Estados é de poder".

Qualquer que seja a evolução da arte da guerra, decorrente do novo quadro mundial delineado no limiar do século XXI, o papel universal e perene das Forças Armadas continua imutável - dissuadir agressões (estratégia de defesa preventiva) e preservar a soberania nacional.

O papel das Forças Armadas, então, deve ser coerente com os anseios e fins do Estado e da própria sociedade em geral. Daí a idéia consagrada de que as Forças Armadas constituem um prolongamento da sociedade a que pertencem - razão por que são instituições nacionais e permanentes. No caso de descompasso entre as Forças Armadas e a sociedade resultam choques, rupturas e conflitos, com sérios prejuízos para a estabilidade, a liberdade e a paz social.

Portanto, o poder das Forças Armadas há que ser compatível com a estatura da sociedade e do Estado, não devendo, jamais, ultrapassá-los. Para se tratar do papel que cabe às Forças Armadas desempenhar na sociedade, precisa-se saber como estão institucionalizadas. Isso implica em conhecer suas legítimas missões dentro da esfera de ação definida por lei, em outras palavras, sua destinação constitucional e suas finalidades.

As missões genericamente executivas são permanentes nas Forças Armadas de quase todos os Estados, distinguindo-se apenas umas das outras pelas conotações político-ideológicas que lhes impuseram as destinações legais das quais derivam. 

A destinação é função do regime e da época vividos pela nação; por conseguinte, varia com as flutuações políticas do Estado. Enquanto em algumas nações a expressão militar é institucionalmente adaptada a um partido único ou ao poder pessoal de um governante discricionário, nas democráticas, normalmente, a lei maior preceitua que as Forças Armadas garantam um regime cuja autodeterminação, interna e externa, se legitime na representação popular. A destinação é, por isso, durável e se remodela quando os povos ou grupos minoritários se apoderam do poder ditando os destinos da nação. Exemplos disso estão na passagem das forças do czar para as do Estado soviético e no retorno destas à nação russa; na mudança das instituições armadas nazistas e socialistas das Alemanhas de outrora para as da atual Alemanha democratizada e reunificada; na grandeza da destinação militar existente nos EUA e na Inglaterra; na conturbada história de inúmeros governos africanos, asiáticos e ibero-americanos.

Quando um povo atinge o estágio cultural de nação e organiza o Estado, este tem como atributos essenciais à soberania a manutenção da independência da nação no concerto das demais, caracterizada pelo fato da vontade nacional não se submeter à de nenhuma outra, e a supremacia da ordem interna traduzida pelo poder de que é investido o Estado para se impor aos demais poderes institucionais no interior do seu território.

As Forças Armadas se destinam à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem, e a honrar compromissos internacionais.

O destino assim traçado é bem consentâneo com o estágio alcançado de evolução política da Nação, levando-o ao plano de manutenção da lei e da ordem, o que, no entanto, não cabe às Forças Armadas em alguns países.

A "defesa da Pátria" significa integrar e proteger o território e as instituições nacionais - no caso das nações democráticas e livres, o regime representativo, a Federação e a República ou a Monarquia Constitucional - contra quaisquer agressões, claras ou sub-reptícias, de origem externa e interna.

A "garantia dos poderes constitucionais" especifica dar segurança aos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, para que se desincumbam de suas atribuições legais independente e harmonicamente, livres de qualquer tipo de pressão.

A "garantia da lei e da ordem" sintetiza-se em fazer respeitar as normas legais estabelecidas ou que delas advenham, o que concede às Forças Armadas postura ímpar e peculiar.

Mesmo se a lei não previsse tal destinação, dificilmente a sociedade aceitaria que as Forças Armadas se mantivessem impassíveis e neutras diante do caos e da desordem generalizada. Seria ilógico e utópico se o Estado abrisse mão do braço armado para enfrentar qualquer ameaça, externa ou interna. O velho aforismo franco-maçônico de que as Forças Armadas sejam um "grande mudo" só encontra guarida entre os mal-intencionados. A mudez é uma deficiência orgânica incompatível de se constituir em predicado militar, não cabendo, entretanto, às Forças Armadas exercerem a tutela da nação ou justificarem intervenções na vida política nacional contrárias à vontade do povo.

Sem prejuízo das suas missões principais, fixadas pela destinação constitucional, as Forças Armadas executam ações implícitas de interesse militar nos campos científico-tecnológico, econômico e social em que houver carência da participação da iniciativa privada ou governamental, bem como de apoio à Defesa Civil em casos de calamidade pública e emergência, ou humanitários.

Já disseram com clareza, objetividade e precisão que, no primeiro plano, na ordem dos compromissos sagrados das Forças Armadas está a defesa da pátria, de seu patrimônio moral e material, da sua integridade territorial, da sua independência político-econômica e das instituições nacionais. Em segundo lugar, incumbe-lhes participar da defesa coletiva do bloco regional que integram contra quaisquer agressões eventuais, porque os interesses das nações irmãs são comuns e a sua estabilidade reside na preservação da paz. Finalmente, as Forças Armadas são o instrumento de ação disponível para atender compromissos internacionais de manutenção da paz mundial entre os povos.

Esses três objetivos, dispostos na ordem de prioridade enunciada, resumem as missões básicas das instituições militares.

Ficou evidente que as Forças Armadas constituem, em todos os Estados, o elemento fundamental da organização coercitiva a serviço do Direito.

É digno de se ressaltar o trecho do eminente mestre Seabra Fagundes em "As Forças Armadas na Constituição", conferência pronunciada na OAB, no ano de 1947. "Nelas - na eficiência de sua estrutura, [no seu adestramento], na sua respeitabilidade - repousa a paz social, pela afirmação da ordem, na órbita internacional e do prestígio nacional, na sociedade das nações. São, portanto, os garantes materiais da subsistência do Estado soberano e da perfeita realização dos seus fins. É em função de seu poderio que se afirmam, nos momentos críticos da vida nacional e internacional, o prestígio do Estado e a sua própria autodeterminação."

Madeleine Albright, quando Secretária de Estado dos EUA, declarou (Revista Time, novembro de 1999): "É claro que nem o Direito (Internacional) nem a opinião pública mundial podem forçar nações a agir contra seus próprios interesses principais (...). Obviamente, os acordos não eliminam a necessidade de Forças Armadas poderosas, capazes de servir como dissuasão (...)."

Não se pode, assim, aceitar a idéia de confiar a defesa do Estado exclusivamente a alianças ou a terceiros, nem depender de volúveis decisões de organismos internacionais para garantia da integridade nacional.

Nenhum estadista pode ignorar suas responsabilidades com a defesa do Estado. A defesa da soberania e dos interesses do Estado exige poder. Aron e Kissinger ensinam que o poder do Estado é constituído, essencialmente, pela economia, força, diplomacia [e, modernamente, tecnologia]. A História nos revela que sem força inexiste o poder do Estado. Nos dias de hoje, é comum ouvir os cínicos proclamarem que as Forças Armadas são desnecessárias porque não há inimigos identificados e nem sequer hipótese de guerra. Antes mesmo de se lançarem à guerra, constituem o braço armado do poder do Estado, pesando nas disputas de interesses e negociações diplomáticas.

Vale salientar que, a despeito do mundo sentir-se menos perigoso ou não com o término da Guerra Fria, no contexto da pretendida "Nova Ordem Internacional", as Forças Armadas se fazem, mais do que nunca, indispensáveis, por se constituírem em instituições nacionais permanentes cuja destinação, emanada dos textos constitucionais, com ligeiras diferenças, continuam sendo universais e não podem ser delegadas a milícias, a outros Estados ou a organismos internacionais. Do contrário, os princípios basilares de soberania e de autodeterminação, fundamentos do Direito Internacional e da Declaração dos Direitos e Deveres do Homem e da Carta da ONU ficariam definitivamente comprometidos. Rui Barbosa sentencia que "antagonismo habitual entre a força e a liberdade não dos deixa, ordinariamente, ver que a liberdade também necessita de força e a força de liberdade".

Reflexões sobre Política de Defesa

A política trata do "que fazer" dentro de um quadro considerado, compatibilizando as possibilidades com as necessidades para responder aos desafios enfrentados. É a arte de fixar objetivos e prioridades; portanto, em outras palavras, representa a arte do possível.

À Política de Defesa, em linhas gerais, compete identificar situações adversas e ameaças potenciais de conflito, formular hipóteses, analisar os meios disponíveis e fortalecê-los, se necessário, levantar linhas de ação e buscar uma forma ou um modelo a fim de dotar o braço armado do Estado de uma estrutura capaz de dar-lhe força.

A inexistência de concepção política e conceito estratégico dificulta a percepção de cenários e de como reagir a eventuais ou previsíveis crises que venham a exigir o emprego do poder militar do Estado.

O poder militar - aéreo, naval e terrestre - não surge do nada, nem da noite para o dia. Requer planejamento meticuloso, continuado e mantido em permanente avaliação, para se prover os recursos indispensáveis à correta estruturação e emprego das Forças Armadas, segundo a Política de Defesa do Estado. A nação não pode prescindir de preparação militar e permanecer em total dependência alienígena. Exemplos marcantes a História registrou ao longo dos tempos, que puseram em risco a Defesa nacional de vários Estados. Eis também porque o serviço militar impõe-se como dever cívico.

A Política de Defesa deve proporcionar educação e preparo profissional adequados a todos os integrantes do Sistema de Defesa - civis e militares -, de modo a que se desincumbam de suas atribuições com proficiência. Para tal, faz-se mister, cada vez mais, que os ocupantes de cargos de chefia e comando detenham conhecimentos - além dos técnico-profissionais - de História Militar, de Geopolítica, de Política e Estratégia, de Teoria de Conflitos, de Processos de Tomada de Decisões, de Relações Internacionais etc.

A prontidão das Forças Armadas depende de planejamento que assegure a execução, sem solução de continuidade, de seus planos diretores, de modo a mantê-las equipadas e adestradas para o desempenho de seus papéis e cumprimento das suas missões, quando determinado. Para isso, é recomendável garantir no orçamento um percentual do PIB que permita ter um mínimo acreditável de poder de dissuasão. Exemplo bem-sucedido dessa prática é encontrado no Japão, que estipulou, no mínimo, 1% do PIB para o orçamento de Defesa anual, por imposição do General MacArthur desde o período da ocupação norte-americana. A visão estreita, parcial ou pontual de interesses paroquiais conflitantes sempre presentes, mesmo entre gente fardada das Forças Singulares, deve ceder lugar a uma visão estratégica e integrada, compatível com a postura assumida pelo Estado.

Na esfera da defesa coletiva, é preciso também uma nova visão que tenha por foco o respeito a opiniões e idéias de todos os participantes da aliança, resguardados seus interesses e valores. Nenhum Estado pode ser compelido a cumprir missão que ultrapasse suas possibilidades e fira a respectiva soberania. A defesa coletiva deve centrar-se em cooperação e não em integração ou alinhamento automático. 

As Forças Armadas conhecem bem a sua missão e sabem, perfeitamente, do que necessitam para a defesa nacional. Entretanto, apesar de cultivarem elevado grau de patriotismo, não lhes incumbe, num regime democrático, impor a definição de um modelo para a estrutura de Defesa.

Numa reflexão franca, antes de enfocar o reequipamento e a reorganização das Forças Armadas, torna-se necessário enfrentar o aspecto crucial do problema: falta de vontade política para fazê-lo ou escassez de conhecimento sobre Política de Defesa. 

Sem poder solucionar este problema, as Forças Armadas acham-se impedidas de tomar qualquer iniciativa. Dependem de uma decisão política que não lhes compete, restringindo-se apenas a estudos vagos e improdutivos. O cerne do problema é relativamente simples. Exige apenas conhecimento, discernimento e coragem.

O Poder Político precisa definir os cenários em que visualiza o emprego das Forças Armadas, a finalidade da intervenção e o limite máximo de engajamento.

Há que se ajustar o Sistema de Defesa à Revolução em Assuntos Militares (RAM) e à revolução geopolítica em processamento no mundo decorrente da queda do Muro de Berlim e dos acontecimentos do 11 de setembro de 2001.

Em suma, o Poder Militar reclama uma posição definida sobre o apoio que deverá prestar à política externa.

Somente quando forem esclarecidos tais pontos poder-se-á traçar uma Política de Defesa racional e fundamentada, que sirva de base à adequação das Forças Armadas para atuar, efetivamente, nos cenários antevistos. Se assim não for, qualquer outro exercício mental redundará em idéias não quantificáveis, perda de tempo e especulação.

A tradicional vocação do soldado é servir, e as Forças Armadas são "instrumento da vontade nacional", conforme afirmou o então Ministro do Exército Leônidas Pires Gonçalves. Cumpre ter em mente que a responsabilidade pela Defesa nacional não é exclusiva do soldado, mas de cada um e de todos os cidadãos.

Alguém já declarou, com muita propriedade, que toda nação tem um Exército em seu território - o seu ou o de outra. 



* Presidente do Instituto de Geografia e História Militar do Brasil e do Conselho Editorial da Biblioteca do Exército, membro do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro e da Academia Portuguesa da História.

BIBLIOGRAFIA
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SEABRA FAGUNDES, M. As Forças Armadas na Constituição. Coleção Taunay. Rio de Janeiro: Biblioteca do Exército Editora, 1955.